Михаил Краснов: речь идет о целостности страны

2 ноября Государственная дума приняла в первом чтении законопроект о наименовании должности главы субъекта Российской Федерации. Законопроект прокомментировал заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Государственного университета - Высшей школы экономики Михаил Краснов, один из авторов Конституции РФ 1993 года.

- Михаил Александрович, не является ли принятие такого закона (о наименованиях глав субъектов РФ) вторжением в сферу деятельности региональных парламентов?

- Известный старшему поколению эстрадный конферансье Борис Брунов как-то в середине 90-х годов пошутил: "Президентов так много, а за пивом послать некого". Действительно, если вдуматься, то такое наименование высшего должностного лица субъекта РФ (региона) в федеративном государстве не самое удачное. Но оно не случайное. За ним стояло стремление руководителей ряда бывших автономных образований в составе РСФСР (РФ) поставить себя едва ли не вровень с российским руководством.

Собственно, Федеративный договор 1992 года во многом был следствием как раз угрозы "разбегания" российских регионов. Он стал вынужденным компромиссом между еще слабым Центром и желавшими попользоваться этой слабостью регионами. Чтобы нейтрализовать центробежные тенденции, Центр пошел на некоторые уступки. Федеративный договор состоял фактически из трех договоров. Первый из них назывался Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

Вот оно - "суверенных"! Это было одним из следствий того самого компромисса. Следы его видны и в действующей Конституции РФ, например, в том, что республика названа, пусть и в скобках, государством и что она имеет свою конституцию (ст.5). Так что наименование "президент республики" родом из того сложного времени.

После принятия Конституции 1993 года начался, хотя медленно и с небольшим успехом, обратный процесс - наступления Центра. Немалую роль в этом сыграл Конституционный Суд РФ, в решениях которого можно заметить явный централизаторский уклон. В частности, именно КС РФ установил, что республики не вправе иметь собственное гражданство.

Перелом в истории "перетягивания одеяла властных прерогатив" между центром и регионами произошел, как известно, в 2000 году. Но изменение порядка формирования Совета Федерации, образование семи федеральных округов, поставленная президентом РФ перед прокуратурой, пинюстом и президентскими полпредами задача строго контролировать соответствие законодательства субъектов РФ федеральной Конституции и федеральным законам - все это было, так сказать, скорее "психической атакой". Лично я считаю, что Центр сломил региональную фронду в 2003 году, когда была принята радикально новая редакция Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

После этого закон претерпевал еще много изменений. Но особенно памятны изменения, начавшиеся в 2004 году, когда президент получил, можно сказать, "контрольный пакет" в отношении региональных властей. Обычно помнят, что с этого времени он стал фактически назначать глав субъектов РФ. Но ведь он получил и право распускать региональные законодательные собрания, а также увольнять президентов и губернаторов, причем по весьма расплывчатым основаниям.

К чему я все это вспоминаю? К тому, что хотя закон и называется "об общих принципах", в нем, помимо самих принципов есть масса норм, которые отнимают даже те небольшие участки самостоятельности регионов. Напомню, что в нынешнем году, например, по инициативе президента РФ все субъекты были законодательно "причесаны" под общую гребенку: для них установлены единые "нормативы" численности депутатского корпуса. Унификация наименований высших должностных лиц (руководителей исполнительных органов власти) субъектов РФ еще меньше отвечает названию закона об общих принципах.

Итак, поправки к закону об общих принципах по поводу наименования глав субъектов РФ станут еще одним (повторю, отнюдь не первым) вторжением в самостоятельность регионов. Тут я должен поправить вас: не региональных парламентов, а именно регионов, т.к. наименование высших должностей фиксируется в конституции или уставе, а эти документы принимаются не обязательно региональными парламентами.

В то же время хотел бы быть правильно понятым. Обе "стороны" друг друга стоят. Говоря о том, что Москва, вопреки Конституции, отбирает новые куски самостоятельности у регионов, меня заботит не комфорт руководителей субъектов, а судьба федерализма, который не разъединяет, а, наоборот, объединяет страну. Вот только не стоит называть сегодняшний процесс бюрократической централизации процессом развития федеративных отношений.

- Повлияет ли принятие закона о наименованиях глав субъектов на престиж глав национальных республик?

-Думаю, что ликвидация термина "президент" в отношении руководителей республик вряд ли отразится на их престиже. Разве что самим некоторым нынешним президентам, наверное, приятнее называться именно так, а не как-то иначе. Но, как я понял, законопроект предусматривает, что поправки вступят в силу лишь через пять лет. Так что успеют привыкнуть.

- А как произошедшее отразиться на балансе "Центр-регионы"?

- Сама по себе ликвидация наименования "президент" вряд ли на что-то повлияет. Другое дело, что таких "мелких камушков", бросаемых в сторону регионов, набирается довольно много, и каков будет "последний камень" сказать трудно. Впрочем, опасаться нужно не его, а того, что если на федеральном уровне начнутся какие-то неприятные события, регионы не преминут воспользоваться такой ситуацией.

Во всяком случае, на них нельзя будет опереться. Когда кому-то постоянно "указывают на его место", не приходится ждать подлинной, а не показной лояльности. Нынешнее раболепное согласие руководителей регионов с любым решением Москвы не должно обманывать. Равно, как то обстоятельство, что главы нескольких республик, начиная с Р.Кадырова, вроде бы сами выступили с такой инициативой. Неправовая зависимость запоминается как обида. И такое воспоминание при "удобном случае" чревато стремлением убежать от того, кто помыкал тобою. Так что речь на самом деле - о целостности страны.