Германа Грефа принесут в жертву административной реформе

В результате реформы кабинета министров и ее "уточнения" число ведомств выросло с 56 до 80. Правда, отвергая обвинения в раздувании структур власти, реформаторы указывают, что все новые структуры "упакованы" в блоки, во главе которых стоят министерства, определяющие политику в своей области. Количество же министерств сократилось с 23 до 15. Теперь только они имеют право разрабатывать и вносить в правительство проекты законов, то есть осуществлять правоустанавливающие функции. Правоприменением же должны заниматься федеральные службы (функции контроля и надзора) и федеральные агентства (управление имуществом и оказание услуг).

Изначально предполагалось, что каждое из трех звеньев должно работать самостоятельно. Но в результате службы и агентства целиком и полностью зависят от министров, которые утверждают им смету расходов и производят ключевые кадровые назначения, например заместителей руководителя службы или агентства. Старый конфликт интересов, когда министерства устанавливали правила игры и одновременно контролировали их выполнение, сохранился - самостоятельность надзорных органов, превращенных в федеральные службы, оказалась призрачной. Теперь глава аппарата правительства Дмитрий Козак уверяет, что "идеального разделения" правоприменительных и правоустанавливающих функций и не может быть.

Единственное, что бесспорно - реформа привела к существенному изменению расстановки сил между ключевыми игроками в кабинете, список которых по сравнению с составом правительства Михаила Касьянова мало изменился.

Михаил Фрадков

Первоначальный план административной реформы предполагал некоторое сокращение полномочий премьера за счет повышения самостоятельности министров. Но уже в "первом издании" кабинета Фрадкова напрямую премьеру подчинили две ключевые федеральные службы - антимонопольную и по финансовым рынкам. Таким образом, глава правительства получил контроль над конкурентной политикой и правилами игры на фондовом рынке, то есть над главными инструментами влияния государства на бизнес. С логикой такого подчинения спорить было трудно - деятельность ФСФР и ФАС так или иначе затрагивает интересы всех ведомств и их выведение из-под министерств выглядело как попытка, пусть и робкая, преодолеть конфликт интересов.

Через два месяца, в ходе новой реорганизации, "лечение" правительства от конфликта интересов продолжили и премьер получил возможность еще более укрепить свои позиции. Число подчиненных ему ведомств выросло до восьми. Среди них одна из самых мощных надзорных служб - по экологическому, технологическому и атомному надзору, изъятая у Минпромэнерго. От МЭРТ премьер получил Федеральную службу госстатистики и Федеральную службу по тарифам, то есть под его непосредственный контроль попали естественные монополии. Наконец, от Минпромэнерго вместе с соответствующими федеральными агентствами премьеру достались две считающиеся еще с советских времен стратегическими отрасли промышленности - атомная и космическая.

Из положений обо всех "премьерских" ведомствах видно, что речь идет фактически о новых министерствах. В каждом из них есть пункт "вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации". Но есть и одно отличие от министерств, удобное для Фрадкова: министров назначает президент, а руководителей служб и агентств - премьер.

Помимо этого премьер "определяет основные направления работы правительства", "ведет заседания правительства, систематически проводит совещания с членами правительства, руководителями федеральных служб и федеральных агентств, принимает решения по оперативным вопросам", "систематически информирует президента Российской Федерации о работе правительства". Также премьер председательствует в нескольких правительственных комиссиях: по военно-промышленным вопросам, по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности, по экономической интеграции, по ВТО, по взаимодействию с ОЭСР, в Морской коллегии, совете по конкурентоспособности и предпринимательству, а также в федеральной антитеррористической комиссии.

Александр Жуков

Зампредседателя правительства Александр Жуков может в случае отсутствия премьера проводить заседания правительства, руководить комиссиями по законопроектной деятельности, по повышению результативности бюджетных расходов, по вопросам международной гуманитарной и технической помощи. Хотя Жуков - единственный вице-премьер в нынешнем правительстве (в кабинете Михаила Касьянова их было шесть), полномочий у него по сравнению с предшественниками меньше. Главная его задача -- координировать законотворческую работу, а вот прямых властных рычагов в виде кураторства над конкретными ведомствами у него нет. Зато Жуков выполняет важное поручение премьера. Комиссии по повышению результативности бюджетных расходов предстоит установить, не зря ли министерства тратят бюджетные деньги. Для каждого из них комиссия сформулирует несколько цифровых показателей, по выполнению которых правительство и будет оценивать эффективность работы ведомства. "Каждое министерство должно найти свою нишу", - сказал Фрадков.

Виктор Христенко

Министр промышленности и энергетики Виктор Христенко статус вице-премьера потерял, но вот реальных полномочий себе прибавил. В Минпромэнерго вошли ведомства, которые Христенко и раньше курировал как вице-премьер - "промышленная" часть Минпромнауки и Минэнерго. Министерство Христенко также теперь отвечает за создание рынка доступного жилья - один из приоритетных национальных проектов, выбранных Владимиром Путиным для второго президентского срока. Активное участие принял Христенко и в разделе "наследства" МЭРТ, получив такие его куски, как реформа электроэнергетики, подготовка пока весьма "призрачной" газовой реформы, политика в сфере технического регулирования.

Христенко, с подачи премьера, все чаще выступает в роли то ли "помощника" Грефа, то ли арбитра, который "доводит до ума" предложения МЭРТ. Так получилось, например, с достаточно либеральным законопроектом о сокращении видов деятельности, подлежащих лицензированию, внесенным МЭРТ. Дорабатывают его под руководством Христенко, который к отмене лицензий относится более осторожно. Аналогичный исход имело и обсуждение на заседании правительства подготовленной МЭРТ программы поддержки промышленного экспорта: Фрадков посоветовал экспортерам "общаться", прежде всего с Минпромэнерго. Христенко намерен по-прежнему заниматься регулированием доступа к экспортным трубопроводам. На согласованиях в ведомствах находится проект положения о межведомственной комиссии по этому вопросу, которую Христенко раньше возглавлял как вице-премьер, а должен возглавить уже как министр.

Алексей Кудрин

Министр финансов Алексей Кудрин практически сохранил прежний объем полномочий. Например, если раньше он курировал Министерство по налогам и сборам, то теперь ведает Федеральной налоговой службой. Впрочем, две потери Минфин понес. В старом положении о министерстве значилась задача "разработки и реализации единой политики в сфере развития финансовых рынков". Теперь этим занимается Федеральная служба по финансовым рынкам. Частично ушло от Минфина и таможенное дело. Федеральную таможенную службу (ФТС) курирует глава Минэкономразвития Герман Греф - именно он недавно представил коллективу службы ее нового руководителя Александра Жерихова.

Но аппаратное поражение Кудрина во многом кажущееся. Минфин отстоял за собой право определять таможенную стоимость товаров, на основе которой и устанавливается размер пошлины. Контролировать поступление самих пошлин тоже будет Минфин. Раньше таможенные сборы поступали на счета таможенных управлений в расчетно-кассовых центрах ЦБ, а уже оттуда, по распоряжениям начальников управлений, на счета Федерального казначейства. Новые же положения о Минфине и ФТС устанавливают, что участники внешнеэкономической деятельности перечисляют средства непосредственно в казначейство.

Михаил Зурабов

Министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов объединил два "периферийных" в прежнем правительстве ведомства. Ни Минтруд, ни Минздрав по существу не вырабатывали стратегию развития своих отраслей. И новый Трудовой кодекс, и проект закона о медицинском страховании продвигало в основном Минэкономразвития. Теперь ситуация изменилась. Зурабов, разработавший на посту главы Пенсионного фонда (ПФР) план пенсионной реформы, теперь взял в свои руки преобразования уже всей социальной сферы.

При этом прошлые ошибки не помешали карьерному росту Михаила Зурабова. В прошлом году он не смог вовремя организовать рассылку извещений о состоянии пенсионных накоплений граждан, теперь на Минздрав ложится немалая часть работы по реализации закона о монетизации льгот. Государство обещает льготникам "социальный" пакет, куда войдут, например, бесплатные билеты на городской и пригородный транспорт. Рассылкой вновь займется Зурабов, но рискует он больше: если пенсионные извещения касались достаточно отдаленного будущего, то билеты льготнику понадобятся уже в будущем году.

В дальнейшем Минздраву предстоит "поднять" еще один "национальный проект" - перевести здравоохранение на страховые принципы, то есть окончательно уйти от советской модели бесплатной медицины. Помимо разработки социальных реформ в ведении Зурабова оказались едва ли не все насущные вопросы жизни человека - от его "благополучия" до "труда". В систему Минздрава вошли Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму.

Герман Греф

Министр экономического развития и торговли Герман Греф стал главной "жертвой" реформы правительства, хотя первоначально казалось, что дела у него неплохи. В мартовской структуре правительства в ведение МЭРТ были переданы статистическая и таможенная службы, а также превращенное в федеральное агентство Минимущество. На этом фоне потеря отдельных полномочий - например, функции Госторгинспекции получила находящаяся в системе Минздрава Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - казалась несущественной. Однако "империя" Минэкономразвития начала быстро распадаться.

Часть полномочий таможни пришлось разделить с Минфином, а часть осталась за МЭРТ только временно, до вступления России в ВТО. Статистику забрал премьер, и в Белом доме поговаривают, что такая же участь в перспективе постигнет и агентство по управлению имуществом. Утверждая положение о МЭРТ на заседании правительства, Михаил Фрадков призвал министерство поделиться его "монопольной ролью". Поделиться пришлось в основном с Минпромэнерго, ему досталась большая часть полномочий МЭРТ в сфере структурных реформ. Именно Минпромэнерго назначено ответственным за выполнение плана очередного этапа реформы электроэнергетики, назначено оно и докладчиком по газовой реформе. Туда же отошли функции "федерального органа по техническому регулированию и уполномоченного органа по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов полезных ископаемых", которые ранее осуществляло МЭРТ. Словом, Греф все больше превращается в министра "торговли", в вопросах "экономического развития" сторонник промышленной политики Михаил Фрадков явно больше доверяет Минпромэнерго.

Потеря полномочий сопровождалась для Грефа и потерей ключевых членов команды. В новом правительстве действует жесткое правило - не более двух заместителей у министра. У Грефа, как известно, их было 17. После реорганизации на должность научного руководителя ЦСР ушел Михаил Дмитриев - первый замминистра, разрабатывавший планы пенсионной, административной реформы и реформы здравоохранения. К "конкуренту" ушел другой первый заместитель Иван Матеров -- он стал заместителем Виктора Христенко. Ну а замминистра Аркадий Дворкович, отвечавший за макроэкономическое прогнозирование, возглавил Экспертное управление президента.

Однако, по данным Газеты, основные проблемы Минэкономразвития еще впереди. В Белом доме вдруг вспомнили, что в развитых странах, как правило, нет отдельных министерств экономики, они слиты либо с Минфином, либо с ведомством, отвечающим за промышленность. И все же в практическом плане вопрос о ликвидации МЭРТ пока не стоит, тем более что влияние министерства можно уменьшить и с помощью кадровых решений. По сведениям некоторых источников Газеты, еще до конца года Германа Грефа может сменить на посту его заместитель Андрей Шаронов - чиновник хотя и либеральных взглядов, но, в отличие от Грефа, не являющийся "символом" реформ. Заместителями Шаронова могут стать нынешний замминистра Виталий Савельев и Светлана Ганеева, возглавляющая сейчас Департамент инвестиционной политики и государственных инвестиций МЭРТ.

Игорь Левитин

Министра транспорта Игоря Левитина также можно считать одним из главных неудачников в новом правительстве. После двухмесячного руководства Минтранссвязи он потерял ровно полминистерства, оставшись с транспортом, но без связи. Утешением для Левитина может служить тот факт, что развитие транспортной инфраструктуры объявлено президентом приоритетом в развитии экономики. Премьер Фрадков усердно начал выполнять указания президента и практически все свои первые поездки по стране посвятил проблемам транспорта. Левитин неизменно сопровождал Фрадкова, так что по крайней мере возможность хорошо себя зарекомендовать у министра транспорта остается.

Леонид Рейман

Впрочем, потери Левитина можно считать не столько результатом его плохой работы, сколько лишним подтверждением лоббистских возможностей бывшего и нынешнего министра связи Леонида Реймана. Рейман не согласился пойти в замы к Левитину, который, по словам самого Владимира Путина, "ничего не понимает в связи", и в конце концов добился восстановления своего министерства. При этом и Минтранс, и Минсвязи остаются ярким примером сохранения конфликта интересов в нынешнем российском правительстве: в системе Минсвязи осталась Федеральная служба по надзору в сфере связи, а в системе Минтранса - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Более того, в положении о Минсвязи прямо сказано: "Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи". Такой вот "контроль" над "надзором".

Александр Соколов

Министр культуры и массовых коммуникаций Александр Соколов хотя и пришел, казалось бы, с далекого от госслужбы поста ректора Московской консерватории, успел одержать уже по крайней мере две аппаратные победы. Правда, одну - над своим же подчиненным, главой Федерального агентства по печати Михаилом Сеславинским. Сеславинский хотел сам заниматься лицензированием СМИ, однако министр настоял на создании специальной федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций. Службу возглавил выдвиженец Соколова - Борис Боярсков. Новая служба получила и функцию регистрации СМИ, которую первоначально хотели передать Федеральной регистрационной службе, работающей в системе Минюста.